權(quán)力過(guò)分集中是信訪困境根源
當(dāng)前信訪制度遭遇困境已經(jīng)成為體制內(nèi)外的共識(shí)，但這種困境究竟如何產(chǎn)生，以及如何走出困境，則分歧較多。有人提出取消信訪制度，有人認(rèn)為需要加強(qiáng)信訪部門的職權(quán)，還有的認(rèn)為只要改“屬地原則”為“誰(shuí)引發(fā)誰(shuí)負(fù)責(zé)”即可解決問(wèn)題。筆者認(rèn)為，信訪制度逐漸扭曲甚至異化的原因當(dāng)然很多，但其實(shí)質(zhì)上凸顯的是社會(huì)利益整合機(jī)制缺失與利益結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。僅僅靠信訪制度來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，在很多情況下無(wú)異于緣木求魚。
為什么信訪不能解決好這些利益訴求和問(wèn)題呢？其原因并不在于信訪本身，而在于我們權(quán)力的科層結(jié)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，信訪無(wú)效分為這么幾類情況：
第一類是應(yīng)該解決但基層政府不愿意解決。比如地方政府決策失誤、執(zhí)行不力，或地方行為直接導(dǎo)致的利益糾紛，在這種情況下，地方政府往往會(huì)理性權(quán)衡其收益和成本。如果改正錯(cuò)誤的成本很高，即其自身既得利益受到很大損害，而上級(jí)的懲罰成本很小，那么就會(huì)置之不理，或采取勸訪、截訪甚至強(qiáng)制手段對(duì)上訪人員進(jìn)行阻止。
第二類是不應(yīng)該解決而基層政府也沒(méi)有解決。不排除個(gè)別社會(huì)成員個(gè)體提出不合理的訴求，或者超過(guò)了合理的界限，漫天要價(jià)。在這種情況下，地方政府作為當(dāng)事人或者矛盾的直接處理者，也往往陷入說(shuō)不清的尷尬境地，因?yàn)檎仁枪珯?quán)力掌握者，又是解決問(wèn)題的當(dāng)事人，公民找政府說(shuō)理，政府卻無(wú)處找人說(shuō)理，兩者之間沒(méi)有置身事外的第三方。
第三類是無(wú)法解決因而基層政府沒(méi)有解決。例如上級(jí)主導(dǎo)的動(dòng)遷、國(guó)家級(jí)省級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、改革開(kāi)放前的歷史遺留問(wèn)題、政策分歧問(wèn)題等，最后卻必須由信訪、維穩(wěn)部門和基層政權(quán)予以化解和平息。他們沒(méi)有能力解決超越其權(quán)限的問(wèn)題，而上級(jí)政府又要求下級(jí)政府以“維穩(wěn)”的方式應(yīng)對(duì)公民的現(xiàn)實(shí)訴求，結(jié)果變成由下級(jí)政府來(lái)糾正或調(diào)整上級(jí)政府的決策或“失誤”。
可以說(shuō)，現(xiàn)有的信訪體制在某種程度上造成了“應(yīng)該基層解決的問(wèn)題沒(méi)解決、不應(yīng)該由基層解決的問(wèn)題又強(qiáng)令基層解決”的尷尬境地。這種尷尬是權(quán)力集中的必然產(chǎn)物。從國(guó)家和社會(huì)來(lái)說(shuō)，權(quán)力集中于國(guó)家，缺乏有社會(huì)公信和權(quán)威的第三方主體進(jìn)行矛盾自糾和自我化解，使得所有問(wèn)題都涌向國(guó)家，必然超過(guò)其承載能力。從政府系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，權(quán)力集中于上級(jí)，公民總期望上級(jí)出面施壓，層層向上就到了中央，而中央又無(wú)力面對(duì)所有問(wèn)題，故而一刀切地進(jìn)行考核。而真正需要解決的體制、機(jī)制和政策問(wèn)題，則大家往往都視若無(wú)睹，刻意回避。最后不僅問(wèn)題沒(méi)有解決，訪民不滿意，到京上訪數(shù)量越來(lái)越多，基層工作人員也不滿，“維穩(wěn)”經(jīng)費(fèi)越來(lái)越高，大家都感覺(jué)到委屈。更有甚者，部分社會(huì)成員利用現(xiàn)有的考核制度進(jìn)行“牟利”，不寄希望于問(wèn)題的解決(或者問(wèn)題已經(jīng)解決)，而寄希望于地方政府“花錢”買太平，完全走到了制度設(shè)計(jì)初衷的反面。
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